来源:香港01

作者:刘燕婷

近日,中澳关系有了新进展。

9月7日,中国与澳洲在北京举行高级别对话,距离前次的2020年悉尼对话已过三年。此次澳方代表团由工党前贸易部长埃默森(Craig Emerson)率领,自由党籍的前外长毕晓普(Julie Bishop)亦有出席,足见澳洲两党对本次对话的政治支持,其余成员则来自企业、政府、学术和媒体等领域,都是熟悉中澳关系的人士;中方代表团则由中国前外长、中国人民外交学会名誉会长李肇星率领参加。

7日当天,澳洲总理阿尔巴尼斯也借亚细安会议,与中国国家总理李强举行了场边会面。会后阿尔巴尼斯表示,自己与李强进行了“坦诚且富有建设性的讨论”,双方都对“稳定双边关系”正在取得的进展表示欢迎,自己也将在年内访问中国。从时序发展来看,这是澳洲总理2016年以来的首次访华。

从高级别对话复办、中澳总理会晤,到澳洲总理确认访华,中澳关系经历近年震荡,明显已有回暖迹象。而这一变化,被认为是2022年5月阿尔巴尼斯政府上台后,澳洲调整对华政策的直接结果:2022年7月,澳洲新外长黄英贤在峇厘岛举行的二十国集团(G20)峰会期间会见王毅;11月,中国国家主席习近平在印尼峇厘岛会见澳洲总理阿尔巴尼斯;12月,王毅与黄英贤在北京会晤;2023年1月,中国部份放宽对澳煤炭的非正式禁令;5月澳洲贸易部长法雷尔访华,之后便是前述的新进展。

而如此变化,体现了阿尔巴尼斯政府治下,澳洲对华政策的实用主义逻辑:虽视中国为战略挑战,却也正视自己与中国的经贸联系。

观察澳洲知名智库洛伊国际政策研究所2023年所做的几份调查,可以窥见澳洲舆论对华的复杂观感。

以“未来十年澳洲切身利益威胁”的调查为例,“来自其他国家的网络攻击”是澳洲民意最担忧的事,有高达68%的受访者如此认为;位列第二的威胁,则是“中美因台湾问题发生军事冲突”,具有64%的民意基础,而这一数据在2022年仅有35%,可见中美博弈、台海紧张的氛围确在近年造成影响;“中国外交政策”则在此次调查中位列第四,以59%的民意基础略低于排名第三的“朝鲜核计划”(60%),但“中国外交政策”在2022年尚有65%民意基础,今年降至59%应是受阿尔巴尼斯政府对华缓和、中澳关系解冻的背景影响。

由上述数据可以发现,澳洲民意对中美军事冲突的担忧十分显着,其中应有恐惧中国威胁,却又不想过度卷入的情绪背景。洛伊国际政策研究所2023年的其他调查也有类似趋势。

例如在2023年“如果中美发生军事冲突”的调查中,超过一半的受访者(56%)认为澳洲应保持中立,这一数据比2022年增加了五个百分点,另有42%的受访者认为澳洲应该支持美国,但这一数据也比2022年下降了四个百分点。如果将题目聚焦为“倘若中国大陆入侵台湾,你是否会支持与美国共同采取一系列应对措施”,绝大多数受访者(80%)表示支持“接纳台湾难民进入澳洲”,也有76%受访者表示支持“澳洲对中国实施经济和外交制裁”,有64%支持“澳大利亚向台湾政府运送武器和军事物资”,有61%支持“派遣澳洲海军阻止中国大陆对台实施封锁”,唯一没有得到过半支持的选项是“派遣澳军前往台湾抗击解放军”(42%)。

例如“未来20年内中国会否对澳构成军事威胁”,有高达75%的受访者认为,中国“非常”、“有些”可能在未来20年内对澳洲构成军事威胁,这一数据与2022年相同(75%),并且显着高于2018年(45%);“谁是澳洲在亚洲的最好朋友”调查中,日本(44%)再度排名冠军,遥遥领先排名第二的印度(16%),中国则以7%数据倒数第二,但回顾2016年,中国可是在同一调查中位居榜首;在“感情温度计”中,新西兰以85°成为榜首,其次是75°的日本与英国,中国的数据则是较低的33°,这一读数自2021年来便稳定如此,但2018年却还有58°的高温。

不过如前所述,阿尔巴尼斯政府上台后的中澳解冻,在一定程度上影响了民意流转。例如针对“中国在太平洋地区潜在的军事基地”调查,绝大多数受访者(87%)表示,他们“非常担心”或“有些担心”中国可能在太平洋岛国开设军事基地,其总体结果与2022年的比例相去不远(88%),但表示“非常担心”的人数整体下降了18个百分点。在“对全球大国的信任程度”调查中,日本(85%)、英国(84%)、法国(79%)、美国(61%)是澳洲受访者最信任的前四名,中国(15%)和俄罗斯(8%)则再次垫底,成为受访者中最不值得信任的全球大国,但对中国来说,这一数字已比2022年(12%)略有增长。

而针对中澳近期回暖,包括双方高层会晤、中国解禁部分澳洲产品进口,澳方民意也有相对积极的回应。在“对中澳关系相对改善有何看法”的调查中,超过一半(56%)的受访者表示,恢复部长级接触对澳洲的国家利益“非常”或“有些”积极,其余的人则分为两派,一派认为这不会对澳洲的国家利益产生影响(21%),另一派则认为这会对澳洲的国家利益产生“非常负面”或“有些负面”的影响(20%)。

综上所述,澳洲民意整体防范中国,却又不过度反对政府改善中澳关系,观察箇中原因,除了担忧被卷入台海战火外,经贸当然是关键。

2015年中澳自由贸易协定签署后,双方豁免了彼此的进出口关税,澳洲也为自身的铁矿石、煤炭和液化天然气找到稳定市场。但2020年开始,中澳关系遭遇重挫:时任总理莫里森先是在冠病溯源上剑指中国,又取消了维多利亚州与中国的“一带一路”协议,接着在新疆、香港议题上高调抨击北京,明显是要呼应美国发起的“对华围堵”。

不甘示弱的中国于是祭出一连串对澳制裁:先是在2020年5月对澳洲大麦加征80%的反倾销税和平衡税,又在同年6月发布澳洲旅游警告,提醒游客“切勿前往澳洲旅游”,接着在8月以“泄露国家机密”为由逮捕了CGTN的澳洲籍主持人成蕾,并以“口蹄疫”为由,暂停从澳洲进口牛肉。该年10月,中国开始通令国内纺织厂“避免使用”澳洲棉,并在11月停止进口澳洲龙虾与煤炭。其后,北京又裁定澳洲葡萄酒存在倾销,对其加征了最高212%的临时反倾销税。

对此,澳洲当然不会坐以待毙,而是分别在2021年、2022年向WTO申诉中国对澳洲大麦(DS598)和葡萄酒(DS602)课征平衡税。但在结果出炉前,澳洲已因北京制裁蒙受损失,不仅失去了大麦的最大出口市场,严重依赖对华出口的澳洲棉花产业也因此受损,澳洲龙虾则失去了最大的海外市场,煤炭也失去了第二大出口市场。从这一视角来看,澳洲加入“对华围堵”虽有获益,包括在美国动员印太的布局下,成了“美英澳三方安全伙伴”(AUKUS)的成员,却也同时在经济上严重失血,且暂时无法寻得解方止血。

正因如此,阿尔巴尼斯政府上台后,澳洲的对华姿态有所缓和,便是希望北京能在贸易制裁上手下留情。例如2022年11月阿尔巴尼斯与习近平会晤后,便在稍后的APEC经济领袖会议中暗示,澳洲“极不可能”支持台湾加入CPTPP,不久之后,中国企业在2023年1月恢复进口澳洲煤炭;2023年4月,由于中澳针对“大麦倾销”一事进入协商,澳洲外长黄英贤、贸易部长法雷尔也宣布了暂停此事在WTO的申诉,中方则在8月恢复了澳洲大麦进口;5月法雷尔访问中国,与中国商务部长王文涛进行会晤,并表示此次访问是为“全面恢复澳洲各个领域的对华贸易”,5月18日中国驻澳大使肖千便宣布即日起恢复进口澳洲木材。

从以上发展来看,中澳关系确有触底反弹迹象,未来解冻回暖相当可期。只是配合澳洲的内外情势来看,这次的反弹幅度恐怕有其极限。

首先是内部情势。如前所述,从洛伊国际政策研究所的多份2023年最新民调来看,澳洲舆论的对华观感与10年前大相迳庭,如今中国在澳洲多数民众眼中,安全威胁的角色分量多过了经济伙伴,即便阿尔巴尼斯政府的对华立场相对务实,希望止损“过度反华”的政经代价,却也不可能全然忽视民意,进行幅度过大的立场修正。

接着是外部环境。众所周知,中澳关系之所以在近年严重低荡,关键还是莫里森政府选择呼应美国的“对华围堵”,换句话说,中美博弈在很大程度上,牵动着中澳关系的发展方向。从这个视角来看,不论阿尔巴尼斯政府如何务实,澳洲终究还是定锚在“美国阵营”的印太国家,所以阿尔巴尼斯虽能在经贸场域推动中澳回暖,却基本上不可能终止、退出AUKUS等美国主导的军事项目。简单来说,更巧妙的中美平衡可期,“重大让步”恐怕就遥遥无期。

但无论如何,剑拔弩张的中澳关系走向和缓,符合两国当今的政治期待。美国虽不会停止动员澳洲围堵中国,但北京通过2020年开始的一连串经贸制裁,也展现了自己调控、影响中美澳关系的能耐。经历过去几年的底线测试,未来的中美澳三角关系,将以斗争持续、但破坏性更小的方式前行。