李显龙:国家储备金是新加坡人的世代契约

我们绝不能侵蚀从先辈那里继承的遗产和家族财富,也不能让子孙后代背负沉重债务,更不能拿他们的未来做抵押。我们是先辈的牺牲和远见的受益者,但也是受托人,要为子孙后代保护这份遗产。这不仅仅是为了我们自己,对子孙后代也负有责任,这就是新加坡人世世代代形成的精神和契约。

新加坡一开始并不富裕。1959年人民行动党首次执政时,财政部长吴庆瑞博士立即发现国库空虚。他不得不立即实施紧缩措施,包括削减公务员和部长的薪水。直到1980年代初,我们才开始积累储备金。当时,建国先贤就考虑该怎么办。因为他们预料到,要求动用储备金的政治压力会越来越大;如果这些辛苦赚来的储备金没得到妥善保护,就会被轻易地、不明智地花掉。钱花了,就没了。先辈觉得必须尽一切努力来防止这种情况出现。

因此,在1984年的国庆群众大会上,李光耀先生谈到一个挥霍无度的政府是如何将储备金挥霍一空的,它可以在一个任期内把不是自己赚的钱花掉。他提出一个简单的原则:如果政府想要花钱,就必须先筹集资金——无论是通过增税,还是进行精明的投资,或是其他一些直接、公开、适当的方式;但不能动用所继承的积累储备金。为了防止流氓政府掠夺储备金,李先生提出由人民直接选举总统的想法。这位总统将拥有宪法赋予的权力和道德权威来保护储备金,并能在政府想把储备金用于不明智的目的时说“不”。这就是第二把钥匙的概念。

四年后的1988年,人民行动党政府发表了《民选总统制度白皮书》。我们将民选总统提案作为1988年大选的核心议题。选举结束后,我们于1991年1月修订宪法,设立了民选总统职位。当时已是总统的黄金辉先生因此有了新的监护权,成为第一位掌握第二把钥匙的总统。

我们设计了一整套制度来保护储备金,无论这些储备可能在哪里。第二把钥匙适用于政府,特别是财政部,但也适用于新加坡金融管理局、淡马锡控股、新加坡政府投资公司、中央公积金局、裕廊集团和建屋发展局。我们为什么要把这六个实体包括进来?金管局——因为这些是我们的官方外汇储备;淡马锡控股——这些是我们的政联公司;新加坡政府投资公司——它自己没有多少钱,但它是政府资金和财政部资金的管理者。公积金局——这些是新加坡人的储蓄,并非真正属于政府的钱,但如果出现一个流氓政府,这也将面临风险。然后是裕廊集团和建屋发展局。为什么?因为它们拥有和管理土地:用于工业、住房和其他用途。土地是有价值的,而在新加坡,土地往往很值钱。因此,我们必须保护土地,不允许政府用它做任何形式的秘密赠送。

我们的首要任务是确保储备金中的本金的安全。我们并没有深入考虑到底要花多少收入,只是采取了标准的会计观点,即来自储备金的收入就是我们投资所得的利息和股息。我们称之为净投资收入(简称NII),并决定在任政府可以使用100%的NII。但实际上,我们并没有动用到NII,因为我们仍有可观的预算盈余。

当王鼎昌先生当选总统时,他问:为什么我们允许自己使用100%的NII?他正确地指出,我们也应该为子孙后代预留一部分的资金。因为随着时间推移,经济持续增长,如果储备金数额保持不变,相对于经济而言,它就会变得越来越少,所以应让储备金也跟着增长。没有什么神奇的规则可以遵循,但我们最终决定采用五五对半制。这很简单,也很公平;总统和政府都同意这样的分配是合理的。这一代人和子孙后代各得一半,既简单又直观,每个人都能理解。因此,国会在2001年通过宪法修正案,以保护50%的NII,并将其归入储备金。

我们后来意识到,NII可能不是衡量应该能够花多少钱的最佳标准。因为当我们投资时,不仅仅关注股息和利息的收入,还期望获得资本收益,这往往比股息支付更重要。例如,如果你在2012年脸书首次公开募股时,以38美元的价格购买了该公司股票,就会发现这支股票的价值已上涨了12倍,因为Meta昨天(2月6日)的闭市价为455美元。但是,你不会收到一分钱的股息。Meta即将在3月份支付第一笔股息。在这种情况下,我们能说投资回报为零吗?不。我们决定,不仅要考虑利息和股息,还要考虑资本收益,当然也要考虑资本损失。这意味着:支出的基础是总投资回报——资本收益和损失,加上所得、收入、利息和股息——而不仅仅是投资收益。

2008年,我们再次修订宪法,明确规定政府将从净投资回报(简称NIR),而不是NII中支出。但我们保留了50%的规则:政府可以使用NIR的50%,而不是NII的50%。我们将政府可以从储备金提取,并纳入年度财政预算以用于支出的这一金额,称为储备金净投资回报贡献(简称NIRC)。

我们必须清楚认识到,储备金对新加坡是多么宝贵的资产。NIRC占政府收入的五分之一。它约占国内生产总值(GDP)的3.5%,超过我们在任何一个部门的支出。我们不必增税,也不必收费。财政部只须确保淡马锡、新加坡政府投资公司和金管局得到妥善管理,每年就应该能得到相当于3.5%的GDP的收入。假设我们没有从储备金中提取NIRC,该怎么办?你可以选择将公司税翻倍,将个人所得税提高一倍以上,或将消费税增加大约一倍,也就是从9%变成18%或20%。这就是NIRC所能发挥的作用,它减轻了新加坡纳税人的负担。

我们今天能站在这里,是因为先辈有建立储备金的审慎,有预见到动用储备金的政治压力的远见,有设计“两把钥匙”制度以保护子孙后代的储备金的想象力。这就是所谓的尽责管理(stewardship)。

尽管有宪法保护,但动用储备金的压力依然存在,尤其是当支出需求持续增长时。因此,人们一再提出问题和要求。我们有多少储备金?我们有太多了吗?我们是不是存太多了?就不能少存一点吗?反对党会信誓旦旦地说他们是负责任的,并给出许多似是而非的理由来动用储备金。多花一点,只是多一点,肯定不会破产吧?当然,我们可以只谈收入或回报,而不触及原则。当然,我们可以将土地与其他资产区别对待,没有必要对其进行充分定价。一旦我们抱着这种心态,就会陷入深坑。

“多少才够”是错误问题

多少才够?对我来说,这是一个错误的问题。这是一种误解;我以前说过这点,而它就是事实。人们错误地认为,我们的储备金有这么一个数字,比如说X亿元,就足够了。如果储备金超过X亿元,就太多了;少于X亿元,就太少了。根本不可能有这样的数字。

我们无法预知未来会发生什么:我们会遇到什么危机,将需要多少钱来应对。2008年全球金融危机爆发时,我们首次动用积累储备金。我们制定总值205亿元的振兴配套,其中49亿元就来自积累储备金。我们实施雇佣补贴计划,帮助雇主支付公积金,保障就业。我们推出特别风险分担计划,鼓励银行贷款,政府将分担贷款风险。最后,我们实际上从积累储备金提取了40亿元。经济复苏比预期要快得多,政府在任期结束时全额归还了这40亿元。

在危机中,我们还动用积累储备金为商业银行的存款提供担保,划拨出1500亿元。我们将从储备金拨出1500亿元来支持这项担保。值得庆幸的是,没有银行倒闭,我们也不必动用这笔钱。但至关重要的是,我们可以提供可信的担保,以增强人们对新加坡银行体系的信心,并可能防止挤兑。不然,银行体系就会崩溃,汇率会暴跌。对那些说这没有发生,这不可能发生的人,我说:“现实点吧。”所以40亿元会够吗?

当冠病疫情袭击我们时,严重程度不可同一而论。我们先后寻求总统批准从积累储备金提取高达690亿元,以用于医疗设施、检测、疫苗、援助计划和定心与援助配套,保生命和保生计。最终,我们实际动用了约400亿元。我们不太可能在短期内将400亿元归还国库。在冠病危机中,储备金再次发挥巨大优势。它给了我们信心,也给了别人对我们的信心。没有储备金,我们敢在疫苗经过测试、验证和生产之前就预购吗?在危机中,我们还能通过雇佣补贴计划支付高达75%的工资,以保护工人并防止公司倒闭吗?所以我们最终动用了400亿元。400亿元够不够?

冠病不会是我们的最后一次大流行,也不会是最严重的一次。它也远非我们可能遭遇的最糟糕的事情。如果我们像乌克兰那样陷入战争,多少钱才够?战争使乌克兰每天损失超过1亿美元。它严重依赖美国和欧洲的支持。展望未来50年,有谁能保证新加坡将再享有半个世纪的和平与安宁?或者保证,如果我们发现自己处于与乌克兰相同的境地,会有人来拯救我们?

回到同一问题:对新加坡来说,多少储备金才算足够?这个问题没有合理答案。

但这不意味着我们应该盲目地把赚到的钱都存起来,而不考虑当前需要。相反,我们应该把积累储备金视为一代代建立起来的宝贵资源。有多少?这并不重要。不管是多少,我们都存起来作为储备金,以备不时之需。

我们已经确定并写入宪法的支出规则是五五对半,这一代人拿一半,另一半留给下一代。这是公平和公正的做法,也恰好是保持储备金与GDP比例的正确可持续比例。

新加坡人正面临更高的生活费,我们的开支需求增加了,须要更多计划来满足和照顾老龄化人口。政府也确实有许多计划来帮助新加坡人应对生活费上涨。

每一代人都必须量入为出

我们没有忘记让我们能有今天的国人。但是,每一代人都必须量入为出,而每一代人也都能做到。这确实意味着,我们必须不时修改税收制度,提高其中一些税率,比如我们刚把消费税上调至9%。我们有充分理由这样做,并对此进行广泛辩论。我们的开支需求增加了,尤其是在医疗保健和老龄化人口方面。而且我们知道,迟早会需要这笔钱。我们为什么要这么做?这不是儿戏。没有人喜欢增税。政府为何要在毫无必要的情况下,自愿去做一些明知不受欢迎的事呢?但如果必须这样做,我们就会去做,这就是治理国家的责任。

我们绝不能侵蚀从先辈那里继承的遗产和家族财富,也不能让子孙后代背负沉重债务,更不能拿他们的未来做抵押。我们是先辈的牺牲和远见的受益者,但也是受托人,要为子孙后代保护这份遗产。这不仅仅是为了我们自己,对子孙后代也负有责任,这就是新加坡人世世代代形成的精神和契约。事实上,这在国会也得到各政党的支持。

在全球金融危机期间,我们提前发表2009财年预算案以应对危机。这是一份在危机中发布的预算案,我们首次推出雇佣补贴计划。我们打算从积累储备金中提取49亿元。刘程强先生质疑政府为何不是动用政府当前预算的存款。他说:“振兴配套的不同寻常之处在于,政府将动用积累储备金来资助配套的两个主要部分,即雇佣补贴计划和特别风险分担计划……积累储备金是一种战略资产,旨在需要时才使用,特别是当政府遇到史无前例的财务状况,必须从国家利益的角度做出反应时。因此,我感到惊讶的是,政府选择开创先例,要求总统批准动用积累储备金,而政府在本任期内有足够的存款来为整个振兴配套提供资金,而由此产生的预算赤字,财政部长估计为……”一定数额。这是一个非常合理的问题,也是一个非常礼貌的反对意见,他提出来是对的,我们也对此进行了辩论。

我们的回答是,这么做是为了保留“干火药”,之后可能需要用到它。幸运的是,我们不需要这么做。2011年当政府将40亿元归还积累储备金时,刘先生再次发言。他做了一件可敬的事情:赞扬了政府。这就是一个负责任反对党的行事方式。我们共同承诺保护积累储备金,因为我们认识到,它是一种战略资产,只有在前所未有的情况下才能使用。

现在,我听到反对党主张我们应该改变规则,从储备金中提取更多,当然,他们无意掠夺储备金,更不是想让新加坡破产。我认为他们的态度已改变了。我要提醒的是,他们所提议的改变不仅仅是政策上的改变,而是必须修改宪法,从受总统保护的积累储备金中提取和使用更多资金。

他们说,现在增长放缓,生活费上升,这些都是事实。但是,把盈余存起来成为储备金的先辈远没有我们富裕。说白了,就是比我们穷得多。然而,为了子孙后代,他们还是把盈余储蓄起来;而现在我们听到的论点是:我们应从储备金提取更多钱,理由是我们今天更急需这笔钱!华人有句俗语:创业难,守业更难,败家轻而易举。

李光耀先生和他的团队早就预见到,总会有许多高尚的、牵动人心的理由要求政府提供资源。但我们也知道,钱永远不够。他知道,从政治上讲,增税总是很困难的。这就是为什么他和同僚设计并实施了“两把钥匙”制度。

一些资深同僚告诉李先生,锁定储备金是不可能完成的任务。因为他们的想法是:如果有一代人想花这笔钱,他们就会想方设法把钱弄到手,而且会做到的。李先生不同意,他决定要尽力而为。新加坡人有能力在建国一代之后继续保持谨慎和负责任。这一代人也是子孙后代的先辈,我们要对尚未出生的后代负责。

为现在和未来负责

选举政府不仅是为了照顾当下的公民,也是为了确保国家的未来。行动党政府一直都在做这两件事,在照顾当下的公民的同时,也非常注意保障未有投票权的年轻人、尚未出生的公民,以及新加坡的长远利益。2001年,当我们对NII实行使用50%的规定并修宪时,李光耀先生参与了辩论,他提醒国会中每个人:“说到底,作为一个政府,我们对谁负有最大的责任?是未来。不仅仅是现在,当然也不是过去。”

归根结底,在新加坡这样的民主国家,像这样的重大问题,将由人民来决定。行动党深信,这对新加坡来说是正确的做法。如果任何政党认为这不是正确的做法,如果他们真的认为我们应动用更多的储备金,那就把它带到投票箱,明确提出来,在下届大选中就这个问题进行竞选。我相信新加坡人确实相信我们,因为我们提到的新加坡政策研究所调查报告,新加坡人对行动党政府管理储备金的能力很有信心。因此,我们有信心我们会赢得这场辩论,而且能够让新加坡人做正确的事情。

以长远的眼光看待储备金,并在当前和未来的需求之间取得适当平衡,这些是任何新加坡政府的重要责任。我用了40年的时间管理、维护和完善这个制度,继续先辈的工作。现在,我正准备把一个更繁荣、更安全的新加坡妥善地移交给我的继任者。我请求大家帮助他们维持行之有效的审慎政策,使新加坡保持在正确的轨道上,让我们大家都能在未来的岁月里继续从国家的成功中受益。

本文是李总理于本月7日在国会参加公共财政动议辩论时的演讲

黄金顺节译