张建伟:印尼民主巩固的秘诀是什么?

在诸多社会经济不利因素与制度不利因素的影响下,印尼的民主最终能巩固,一个重要秘诀就是高度重视与灵活运用“合作”的艺术,尤其是对立阵营之间的合作。其中,佐科总统可谓深谙合作之道。

五年一度的印度尼西亚大选落下帷幕,曾两次陪跑的普拉博沃,此次终于胜出。虽离新总统正式就职尚有半年,但权力的和平交接已无太大悬念。在人口排名世界第四,同时拥有数百个族群的发展中大国实现了民主巩固,印尼可谓创造了世界奇迹。

在这方面,或许印度可与印尼媲美,因为印度同样也在人口众多、族群多样、经济欠发达的条件下实现了民主巩固。但在历史遗产与制度模式方面,印度实际上优于印尼。印度独立后无威权统治历史,同时也选择了更有利于民主巩固的议会制;印尼在独立后有过长期威权统治,又选择了通常被认为不利于民主巩固的总统制。考虑到这一点,还是有必要挖掘一下印尼实现民主巩固的秘诀。

不利的制度因素

笔者于2019年5月1日发表在《联合早报》言论版的《印尼民主打破了哪些政治魔咒?》一文提到,印尼作为新兴民主国家,民主巩固面临三项不利因素:不发达的经济、复杂的族群结构、保守的宗教文化。从性质上来讲,上述三项因素都属于经济社会因素。除社会经济方面的不利因素之外,印尼实现民主巩固还面临政治和制度因素的挑战,集中体现在三项:威权传统、总统制和多党制。

首先看威权传统。1966年通过军队扶持,苏哈多当上总统,开启长达32年的威权政府统治。他将军队力量渗入到政治中,以此稳固政权。他以法律形式提出军队应该有双重职能。一方面要履行军事职能,保卫国家。另一方面应该广泛参与政治,担任国家官职。为了解决军队资金问题,军队力量又涉及经济领域之中。这些措施带来一系列影响,使军人掌控大部分政权。苏哈托通过实行军人政体,使得威权政府力量渗透到各领域中。

其次看总统制。通常认为,与议会制相比,总统制更不利于巩固民主。在上世纪90年代初,耶鲁大学的胡安·林茨教授列举总统制五大弊端。在林茨看来,总统制不仅可能导致议会与总统之间出现“双重合法性”的冲突,还可能导致“赢家通吃的零和博弈”。

所谓双重合法性,是指议会和总统都认为自己是由人民选举产生,代表民意,一旦两者出现分歧,就容易陷入难以调和的冲突中,因为二者之上不存在更高权威。这种双重合法性在议会制之下几乎不会出现,因为议会制下的政府(内阁)是由议会产生并对议会负责,议会掌握着最高的合法性权威。

所谓零和博弈,是指总统制在选举中遵循“赢者通吃”游戏规则,某个政党的总统候选人获胜,意味着这个党自动成为执政党,而不须要与其他政党分享行政权。在议会制下,虽然也存在单一政党成为绝对多数而独享行政权的情形,但权力分享和政治联盟更常见,尤其在多党制的条件下。

最后再看多党制。与两党制相比,多党制的运行更复杂,也更容易产生政治僵局。多党制(尤其是碎片化的多党制)常常使政党无法获得稳定的选举支持,同时也使议会无法形成稳定多数,进而可能会带来制约的乏力与政府的不稳定。

自1999年实现民主转型以来,印尼一直属于多党制。1999年议会选举中,有48个政党被批准参加大选,21个政党获得席位。得票率排名前五的政党分享了几乎87%的选票,其余选票则分属众多小党,这些小党一般只享有1%或2%的选票。在2004年的议会选举中,同样没有一个政党获得过半选票。在2019年的议会选举中,排名前两位的政党得票率也都没能超过20%。因此,无论哪个政党的候选人赢得总统选举,都无法在议会取得过半席位的多数地位。

秘诀是践行合作的艺术

威权历史虽已过去,但总统制和多党制仍是印尼民主巩固的不利因素。尤其是多党制与总统制结合在一起的“多党总统制”(multiparty presidentialism),比美式的“两党总统制”(bipartisan presidentialism)更为复杂和不利。在这样的条件下,如何让民主在印尼稳定运行,就成为考验人民与政治家智慧的现实课题。

在诸多社会经济不利因素与制度不利因素的影响下,印尼的民主最终能巩固,一个重要秘诀就是高度重视与灵活运用“合作”的艺术,尤其是对立阵营之间的合作。通过政治家之间、政党之间的合作,印尼成功克服了民主巩固的诸多障碍。其中,佐科总统可谓深谙合作之道。

在2019年选举中,斗争派民主党的佐科再次战胜大印尼运动党的普拉博沃。按照典型的总统制(美国)的制度逻辑,失败的一方无法分享选举果实,获胜一方也无法分享选举果实,这就是林茨所说的总统制的零和逻辑。因此普拉博沃没有机会分享政治权力。但与上述逻辑不同的是,佐科在胜选后就邀请普拉博沃入阁,而且让他担任位高权重的国防部长。

无独有偶,今年当选的普拉博沃在组阁时,也很可能延续佐科的逻辑。据媒体报道,普拉博沃竞选团队副主席艾迪指出,普拉博沃上台后首先要做的是调整能源补贴。为确保新政策顺利推行,他将跨越党派,争取组建一个强大、包容及稳定的政府。这可能包括邀请斗争派民主党及竞选对手阿尼斯和甘查尔加入政府,正如2019年他竞选总统败给佐科后,受佐科邀请入阁一样。

为何佐科在胜选后非要与普拉博沃分享胜利果实,普拉博沃胜选后也要延续佐科的逻辑呢?背后原因或许正是印尼民主得以巩固的重要秘诀,就是在多党制环境下,加强总统构建政治联盟的能力。拉拢不同政党甚至竞争对手的政党入阁,总统就可以构建起一个强大的执政联盟。其实质是让渡部分行政权,构建总统在立法机关中的支持联盟,以此来克服多党总统制的固有弊端。

这种多党总统制也称为“联盟总统制”(coalitional presidentialism),在拉丁美洲的样本是巴西。巴西在再民主化以来,形成一个高度碎片化的政党格局,总统所属政党在国会永远处于少数,因此必须构建多党执政联盟,以便在国会取得多数支持,实现平稳执政、保障政治体制的正常运转。印尼则是多党总统制在亚洲的样本,自1999年实现民主转型以来,印尼保证了政治稳定。

印尼和巴西分属地球两侧,制度上的相似困境,使两国不约而同选择了同样策略,以合作来化解僵局。民主是竞争的艺术,更是合作的艺术。如果只懂得竞争而不懂得合作,民主可能就显得脆弱不堪,尤其在充满不利条件的发展中国家。

作者是中南民族大学政治学与行政学系副教授